射洪的福音：我国试点推行省管县改革 “市管县”走到尽头？

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[提要] 所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种路径。2002年来，先后有安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省管县”，到目前为止，全国已经有18个省试点“省管县”。
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　　“省管县”：地方权利再分配

　　《中国经济周刊》记者 王红茹 张俊才 张一彪 ★刘青峰 熊郁云
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! Y# C" ?8 j4 ?$ ^, k" I6 P4 F9 a　　郡县治则天下安，县域强则国家富。
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　　县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。
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! z! O, p. ~' j- C4 ?- w7 `　　不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。
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　　一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。
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　　而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。

* V9 S0 g) b, W- N) k* l. u　　“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。
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4 c, O/ i: \* i& r1 L% w4 P& p8 o　　所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
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( B4 o: X& Q/ {　　对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。
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　　早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

　　浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。

　　不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。

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“省管县”改革：有望全面积极推进
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　　从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。
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5 H. j# R/ _3 @# C5 z* e　　“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时表示。
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　　据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。

　　“由于省管县从财政角度已基本铺开，财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见，主要是总结一些地方的做法，把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备，最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2- 977)，“但是推行‘省管县’，各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”

3 \# W9 c- \9 d3 \- O' ?! w　　“但不管遇到什么问题，省直管县是一个方向，有条件的地方都应该积极推行。未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康向《中国经济周刊》分析。

) u' t! _! @" t( h" D- \& G' }　　22个地区实行“省管县”
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3 k1 w! T, u. w+ ]: r8 T5 i5 f　　据财政部向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。
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　　“新疆、内蒙、宁夏等一些民族自治地区不适合实行‘省管县’，如果进行‘省管县’，就和《民族区域自治法》相冲突。此外，一些非民族省区，比如四川省阿坝藏族自治州，四川省也不能够进行直管。如果排除掉这些情况，我国实行‘省直管县’的覆盖面还是比较大的，已经超过了2/3。” 蔡强副处长告诉记者，由于各地具体情况差异较大，“省管县”的类型也不尽相同。
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% X* l! E' p/ f- `' d% h1 _　　“从具体的方式上，虽然都是‘省管县’，但是程度还是不一样。有的是比较纯粹的‘省管县’，有的名义上是‘省管县’，其实只是带了这个帽子。” 蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“如果从财政和行政角度综合分析，只有浙江做得最彻底，不只是财政，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接兑现的。连县长的乌纱帽都是省里管的，和市里都没有关系。”
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　　“安徽省做得也比较到位，基本上按照我们提出的要求，在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理，都是直接到县的。” 蔡强副处长说。

" X! f) Y5 _1 b. J! g& h, q　　据《中国经济周刊》了解，在目前实施“省管县”的18个省份中，有些省虽然自己对外宣称已经搞了“省管县”，但是做得并不彻底。比如，虽然在转移支付测算方面直接到县了，但是体制、资金调度没有直接到县，还在经过市来转手。

7 t1 f) a; a: B  r2 ]7 R: l% {　　事实上，财政部早在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，在“关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中，对“省管县”就提出了要求，文件指出，各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。

, _2 K6 m$ Z) Q* W; G　　“从以上几个标准来衡量，某些省的做法离财政部要求还比较远。而目前18个省出现的主要问题是不规范，对那些并没有做到真正意义上的‘省管县 ’，我们将出台一个专门的文件进行推动；另外，也希望通过出台这个文件，能打消他们工作中的阻力，包括领导的顾虑，让省级财政将来进一步推广的时候更容易一些。” 蔡强副处长向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)表示。

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　县长困惑：两个“婆婆”都得罪不起

　　“过去是‘市管县’。财政的钱先给市，由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行‘省管县’，实际上是城乡分治，” 中国社会科学院财贸所副研究员张斌告诉记者，之所以要推行‘省管县’，就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力，‘省管县’的方式更容易实现这个目标。”
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　　“目前大部分地方进行的‘省管县’，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个‘婆婆’的问题。因此，未来‘省管县’的发展，应当是在动财政体制的基础之上，时机成熟的时候，再动管理体制，真正实现市县平级。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌对《中国经济周刊》直言不讳，“体制要理顺，不能两个‘婆婆’长期共存，市县平级成为今后的发展目标。”

8 h& t" t. b* K5 G4 J9 R' [　　省政府管理半径和能力遭遇挑战
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# h' b+ \6 N- M0 B7 ^　　如果市县平级后，“省管县”遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。
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　　“‘省管县’的数量超过一定规模后，管理的难度肯定增加；把100多个县的问题都集中到省里，从管理的效率来说，也不一定最有效。因此，实行 ‘省管县’体制，必然触及到行政区划体制改革。” 财政部财政部预算司地方处副处长蔡强向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)分析。

　　“省管县”之后，必然涉及划小管理单位的问题。
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　　“在中国目前的行政管理体制下，通过划小省级单位解决‘省管县’后面临的管理半径和管理数量问题是一个可以考虑的思路。”张斌告诉记者。
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　　“目前要做的，是在财政层次上先实行实质性的扁平化，未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉《中国经济周刊》

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安徽：“省管县”娃娃县乡财政困境

+ t. V- l% z5 n3 m1 [　　5月15日，安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。
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" V! F& V4 @2 T4 Z" i, M/ k, X) X这一举措被外界评价为“省管县”改革的正式开始。
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! y6 @( f$ U0 ~: a5 t　　根据规定，“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面，扩权县可以“绕开”现行省辖市，由试点县自行审批、管理。
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  X) X4 I' Q- _  y- U　　“10+2”放权

　　5月16日，安徽省发改委主任沈卫国告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)：“此次扩权范围很广，共有143条，大致分为6类：下放审批权限，由试点县（市）自行审批或核准的事项43条；减少审批环节，由试点县（市）直接向省直有关部门申报项目的事项66条；资金安排和经费直接划拨的事项9条；计划管理和指标单列的事项7条；信息直接获得的事项12条；业务指导和进一步完善措施的事项6条。”
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　　根据安徽省政府向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)提供的《关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》，首批确定的“省管县”有宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县10个县，后来考虑平衡因素，又补加“毗邻苏浙地区”的广德县和经济欠发达的岳西县，这就是被政府界称道的“10+2”放权。

8 s" _9 U. q+ Y　　5月21日，中国历史地理研究专家、安徽大学历史系教授陆发春在接受《中国经济周刊》采访时表示：“省政府‘圈定’这12个县（市）作为‘省管县’试点，主要考虑这些县经济发展和区域历史的地位。”

  |* q- n4 |: z/ j8 Q2 s4 ~　　他分析指出，这12个成员中有安徽“10强县（市）”之首的宁国市，有工业发展势头强劲的霍山县，有肩负安徽东进战略最前沿的广德县和国家扶贫工作重点县岳西；从地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以说安徽经济的大布局。

　　“省管县”让强县每年受益1亿

　　目前，在一些省份进行的“省管县”试点中，大多数省份是以“浙江经验”为框架出台的政府文件。
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$ o7 T2 Y! y0 R6 }1 F" ~. p　　5月20日，宁国市相关负责人在接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)电话采访时表示：“如果能借鉴浙江经验，放得更到位，做到后来居上，将人事权、年终财政收入将和省政府直接结算，增加可用财力，进行更多的城市建设。”
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　　该负责人解释说：“如果这样，预计宁国财政每年由此受益能达到1亿元左右，金融信贷在省直管之后,宁国将能拿到更大的贷款份额 。另外，‘省管县’的意义所在就是审批权的下放。”

　　“以浙江为例，‘省管县’一共下放了313个项目审批权。也就是说符合这些条件的项目建设开工,宁国市政府不必去向上级单位请示,也就不必担心自己的好项目被抢。”
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4 K& c1 Y; |7 Z: X* v) A　　“每年省里都会有一批重点项目建设，如‘861工程’。但是这些项目建设，往往都落到地级市的头上,县级（市）很难分享，建设优先权也往往在地级市之后。”该负责人说。

　　试点县实行考核淘汰制
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3 ~. x1 Z  J6 U  `. O　　“12个试点县（市）并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点（市）县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）将予以淘汰，达到要求的县（市）可以进入。”5月18日，安徽省政府秘书长张俊告诉《中国经济周刊》，“因此，省内其他县（市）如达到要求，仍有进行这项试点的机会。而考核所依据的主要目标是，各试点县（市）的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”
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) |: g5 G2 _9 {+ x- V　　安徽省发改委主任沈卫国表示，“比起已经实行‘省管县’的省，我省的放权力度和范围都不比他们小，在今后，可能比他们更大。我省这次扩权的基本原则是：‘责权统一、重心下移、能放都放、依法合规’，鼓励试点县大胆实践，加快发展。”
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　　“事实上，最近5年来，县域经济的快速发展，‘源动力’在于观念与体制的创新。”安徽省发改委综合处相关负责人告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。而“省管县”实施后，“环节减少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府发展研究中心农村处副处长靳贞来认为，“省管县”是缩少城乡差距的重要一步。在现行的体制下，市级机构实际上多是起上传下达的作用。省直管县预示着政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。
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9 l" ~! d9 s! j6 G7 _+ U/ R, g　　同时，也有分析人士担忧，某些只会搞政绩和形象工程的群体因为权力的下放，自主权的增加和缺乏必要的监控制度，而大搞无实际效益的面子工程、短期开发和盲目投资，造成一系列的不平衡，与当今提倡的可持续发展相背离，结果是适得其反。
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0 ?4 z. |7 y, t; v　　在外界对“省管县”提出担忧的同时，一些县（市）的负责人则认为，审批权限并未放到位。“我主张倒过来公布，就是公布那些不能放的审批权，那样不就更容易操作了？”5月25日，霍山县人民政府县长陈俊在合肥接受《中国经济周刊》采访时直入主题，“140多项放权，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。”

　　陈俊县长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，从操作上看，扩权县在很多方面向省里和市里“两头汇报”，除了综合产业，有些项目省里也不愿意审批。

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湖北：全部县（市）享受地市级管理权限

　　2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限。
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　　按照这一发展新思路，在今后县域经济的发展过程中，湖北省将依法对行政许可事项、行政审批审核事项进行清理，按照能放则放的原则，再次下放一批对县域经济发展有重要促进作用的经济社会管理权限，赋予县（市）更大的自主权和决策权。继续实行激励性的财政政策，完善“县财省管”的管理体制，提高县（市）自我发展能力。
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　　“扩权强县”催生财政“省管县”县域经济实力不强、活力不足，是制约湖北发展的一个重要因素。 2003年6月，湖北省决定在大冶、汉川、宜都等20个县（市）试行“扩权强县”，将239项经济管理权限下放给这些县市。

, L5 X5 E+ f, [# Z- k, X9 P　　一年后，这20个“扩权县”实现工业增加值近300亿元，比全省平均水平高出5.4个百分点。其中11个县市的固定资产投资同比增加一倍以上。仙桃、潜江、天门、曾都、汉川5个县（市、区）生产总值超过100亿元。2004年春节过后，这些县（市）出现了历史上从未有过的“民工荒”，县域经济的 “蓄水效应”开始显现。
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# W2 ?2 z" Q5 |' |# ~　　面对“扩权强县”政策给湖北县域经济带来的快速发展，湖北省的决策者们意识到发展县域经济要增强其自主发展能力，关键在于放权、放活。2004 年，湖北省再次对这20个扩权县（市）进一步简政放权，扩大县（市）发展自主权和决策权，在项目审批、办事程序等方面赋予它们与“省管市”相同的权限。

　　与此同时，在对浙江、安徽等省份的考察调研的基础上，湖北省根据国务院、财政部明确提出的进一步完善省级以下财政体制的要求，从本省的实际出发，对52个县（市）实行“省管县”财政体制。对这些县（市）在预算管理体制、各项转移支付及专项补助资金、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还等五个方面进行了改革，由省直接管理到县（市）。

　　2006年，湖北省县域生产总值达到3800亿元 ，与2003年相比，增加了近7亿元。农民人均纯收入高达3254.96元，比上年净增了300多元。数据表明，湖北省实施“省管县”财政体制改革极大地激发了县域经济发展的活力。
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　　“省管县”让县级财政增长60％
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6 P: ]8 e( M6 m" ?) }　　据悉，湖北省以前实施的“省—市—县”财政管理模式在很大程度上不利于县域经济进行自主发展。对此，湖北省委书记俞正声提出“要完善财政省直管县体制，从资金、技术、项目、人才、财政转移支付等方面，加大对县域经济的扶持力度。”

' l) G9 f- \0 B, q+ K　　在实施“省管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。
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　　提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。

# z8 J# Z- L9 z3 s( O; d9 W5 P　　湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县（市）以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县（市、区）以2003年为基数，省集中增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县（市）统筹用于支持经济社会发展。

　　新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。

　　中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。

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　浙江：义乌成权力最大县
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6 N9 W( S& k  W2 o  e: B$ {/ E　　2006年11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅的一纸文件让有关县域治理的话题再次成为全国焦点。
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这份文件指出，浙江省委、省政府已确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。

　　改革开放以来，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。研究人士认为，浙江之所以能连续几年雄踞“百强县”榜首，跟上述改革以及上世纪90年代初承袭下来的“省管县”财政体制有着密不可分的关系。
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2 w0 t3 }( i* F5 f! M9 _# T6 J- ^$ {　　这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面，一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。

　　二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。

& z, n1 ~1 }# H, P( [3 y, A　　这份文件明确指出，试点将以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，进一步深化县级行政管理体制改革，促进县域经济社会加快发展。
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　　专家认为，实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。
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9 o5 k+ [% H& `, E* w' l% `　　江苏：从“省管县”财政体制寻求突破

3 j% |, i7 `7 q! j1 N　　近日，江苏省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标。江苏省副省长仇和在今年省“两会”期间表示，财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接。专家表示，虽然从表面上看，目前的“省管县”计划似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，但全面的“省管县”计划实际上正在按部就班地推行。

" G- S& O# ^6 `) e! H  ~　　“实行省直管县是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，为解决三农问题和新农村建设创造条件。”江苏省社会科学院“省管县”课题组主撰者徐元明对媒体表示，原来的“市管县”，增加了管理层次，束缚了县域的发展，而实行“省管县”，将是从体制层面进一步给县级市松绑。“就江苏省而言，由‘市管县’体制下的13个发展主体变为处于平等地位的65个独立发展主体，必将使江苏省经济出现一个崭新的局面。”

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　“省管县”改革是市场经济的内在需求
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　　财政部财政科学研究所教授、硕士生导师 许安拓
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9 H* r$ ?. ^' w2 f4 T1 x　　就目前的情况来看，现行的“市管县”体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，“扩权强县”、“省管县”应当是发展的趋势。
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- g; g  o5 e  s* Q0 D# S而“省管县”只是扁平化行政管理体制改革的一个突破口，紧随其后的应该是“县管乡”和“扩省扩县”改革的跟进，这更是一场涉及我国行政体制深处的重大改革，应当谨慎渐行。

　　“市管县”走到尽头？

　　按照《中华人民共和国宪法》第三十条规定，我国的地方行政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。

  v' S+ i5 D5 Q/ a# a　　但是，随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩张；其三，在分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移（有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”）的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。

; i% m, }% C2 c0 l4 L! L2 q　　为此，2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。

" F5 J: J3 P; p! z1 Z　　“省管县”：利益格局重新调整
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　　浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县（市）进行扩权。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广“省管县”积累了经验。
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　　从改革的结果看，“扩权强县”促进了县域经济的发展，如从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列扩权强县的改革后，也有10个左右的县进入百强前50名。
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% s7 ^! J; T, M' d4 A6 Y+ T( d　　实行“扩权强县”、“省管县”的条件正在不断成熟：首先，经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省管县”改革的呼声越来越强烈。其次，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变。这就为“省管县”、“扩权强县”的实施提供了制度上保障。第三，以网络、通讯等技术手段保障的电子政务正在不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。

; @3 ^. m. x; Z" K8 a, }7 t　　但是，我们在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清新地认识到其道路的曲折性：首先，“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。二是省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。第三，我国地大物博，区域差别大，发展很不平衡，不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，而省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就要求同时要把缩省、缩乡的改革积极推进，而这更是一场系统的改革工程。第四，“扩权强县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“扩权强县”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。

　　总之，行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，稳扎稳打，积极推进。
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& D# ^: K+ N( `' O- z  a5 Y" s　　中国历史上的行政区划

　　 春秋时期：以县为主，边地设郡。
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　　 战国时期：边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。

　　 秦：郡县制正式确立。郡相当于现在的省。
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/ t8 B3 N2 c+ w* Z" B　　 西汉：郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。
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* n1 c9 J+ B, U+ q　　 东汉：郡，国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度。

　　 隋：州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。
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　　 唐：道—府（州）—县制。后期为道—节度使—府（州）—县制。

: w2 `6 W  p; N4 r" G( M& E% T　　 宋：改道为路，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监。

, i: P4 X: k! z4 {7 X* o# I, m　　 元：行省（省）出现，以行省—路—府或州—县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。
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　　 明：省（布政使司）—府—州—县的四级区划系统为主。

　　 清：各地不同。概括来说是省-府/直隶州/直隶厅—散厅/散州/县三级区划。